2021-06-02 14:23:30
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2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過了《中華人民共和國民法典》，宣告中國“民法典時代”正式到來。《民法典》是新中國第一部以法典命名的法律，開創了我國法典編纂立法的先河。《民法典》共7編1260條，在第二編“物權”第252條中規定：“無線電頻譜資源屬于國家所有。”無線電頻譜資源是國家重要的戰略稀缺資源，是推動信息化發展的重要載體。在《民法典》頒布一周年之際，筆者從學術探討的角度闡述第252條有關內涵，分析無線電頻譜資源屬于非傳統自然資源的法律屬性、國家所有權的內涵等，以期更好的學懂弄通《民法典》，充分發揮《民法典》在無線電管理領域的法治引領作用，夯實我國無線電立法基礎理論，進一步推動頻譜資源立法工作。
無線電頻譜資源屬于非傳統自然資源
無線電頻譜資源的含義
無線電頻譜資源是由“無線電”、“頻譜”、“資源”三個概念組合而成，需要先逐個剖析這三個子概念。《中華人民共和國無線電頻率劃分規定》第1章中“無線電”是指無線電波使用的通稱。《辭海》第6版(2009年版)中“頻譜”是指任何復雜振動分解為許多不同振幅和不同頻率的“諧振動”時，這些諧振動的振幅按頻率排列的圖形;“資源”是指生產資料或生活資料等的來源。關于“無線電頻譜”的定義，《中國軍事通信百科全書無線電管理分冊》指出，無線電頻譜是無線電波的全部頻率范圍內，電磁頻譜中3000GHz以下的部分。國內學者一般認為：無線電頻譜是無線電頻率排列起來所形成的集合(組合/統稱)。
為了更準確的理解無線電頻譜的定義，需要對無線電頻譜的本質進行剖析。無線電頻譜不等同于無線電波，無線電波是頻率低于3000GHz，不用人造波導而在空間傳播的電磁波。無線電波有大自然產生的，也有人類自身活動產生的。人們在利用無線電波時，為便于描述使用了無線電頻率這個概念，無線電頻率這個概念是最方便描述無線電波，也是最能體現無線電波特征的，就如同人們為了對“人”進行特定描述，而采用姓名、身份證號的方式(符號)進行描述區分。而無線電頻譜就是多個無線電頻率排列組成的集合，就如同尺子上一個個刻度排列形成的集合。無線電波是一種物，而無線電頻譜不是物，它僅僅是一個參數，在邏輯上使用無線電波資源更符合客觀實際。但人們使用無線電頻譜資源這一概念，而非無線電波資源，可能是無線電技術人員在利用無線電波時總要按照特定的頻率來發射無線電波，使用頻率這個概念方便交流，人們也習慣用無線電頻率(頻譜)這個概念。筆者在此論述的目的并不是要糾正無線電頻譜資源這個概念，而只是澄清其所表達的正確含義。下文中筆者仍用無線電頻譜(頻率)資源這個概念。
非傳統自然資源的特征
當前，無線電技術已廣泛應用于通信、廣播電視、交通、鐵路、航空等行業領域，成為促進經濟發展、推動國防建設、服務社會民生的重要手段。無線電頻譜是一種資源已是共識，那無線電頻譜是否屬于自然資源呢?我國法律法規中并沒有界定無線電頻譜屬于自然資源。《憲法》第9條第1款規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有……”，該條采用列舉+兜底的方式明確了自然資源的所有權屬性，而無線電頻譜是否包含在“等自然資源”中還需進一步論證。
關于自然資源的含義如何界定，在學界存在爭議。資源經濟學者認為：自然資源是由人類發現的在自然狀態中有用途和有價值的物質。在聯合國出版的文獻中，對自然資源的含義也采此種觀點，認為“人在其自然環境中發現的各種成分，只要它能以任何方式為人提供福利的都屬于自然資源。從廣義來說，自然資源包括全球范圍內的一切要素，它既包括過去進化階段中無生命的物理成分，如礦物，又包括地球演化過程中的產物，如植物、動物、景觀要素、地形、水、空氣、土壤和化石資源等。”從聯合國文獻對自然資源含義的界定可知，自然資源是一個相對的概念，隨著社會生產力水平的提高和科學技術的進步，先前尚不知用途的自然物質逐漸被人類發現和利用，自然資源的種類將日益增多，自然資源的概念也不斷深化和發展。電磁波就是由人類發現的在自然狀態中有用途和有價值的物質。1887年德國物理學家赫茲通過實驗證實了電磁波在空間的存在，證實了麥克斯韋理論，人類電子通信技術真正開始從“有線通信”向“無線電通信”轉折，人類進入了無線通信的新領域。從這個意義上講，無線電頻譜(無線電波)是一種自然資源。
需要注意的是，當今社會為人類社會創造巨大財富的無線電波都是人為產生的，但這種人為產生并不是人隨意產生的，而是在遵循和利用無線電波傳播特性的基礎上。自然資源是一種規律性的存在，這從根本上決定了人類對自然資源進行研究、開發利用及保護的內容和方式，同時也是構建自然資源法律制度的起點和內在決定性因素。
一般認為，自然資源具有價值性、稀缺性等特征，無線電頻譜資源符合自然資源的特征。無線電頻譜資源具有價值性，以公眾移動通信為例，我國為16.05億戶的移動電話分配無線電頻率。雖然無線電頻譜資源可以通過空間、時間、頻率等條件進行頻率復用，但就某一頻段、頻率，它在一定區域、一定時間和一定條件下的利用是有限的。具體而言，如同土地有肥沃和貧瘠之分，無線電頻譜資源也有好用和不好用之分，有的頻段很“肥沃”被稱為“黃金頻段”，很多行業部門在爭搶，有的頻段比較“貧瘠”，開發利用的成本非常高。在國際法層面，《國際電信聯盟組織法》第196條和國際電信聯盟《無線電規則》第1卷0.3款都指出：“各主管部門應牢記，無線電頻率和對地靜止衛星軌道是有限的自然資源，必須依據《無線電規則》的規定合理而有效率地節省使用……”
無線電頻譜資源屬于自然資源，然而與人們熟知的石油、天然氣等傳統自然資源相比，無線電頻譜資源不能儲存，如果一個頻段在某個時間內未被使用，那么它能夠被使用的機會就一直存在。無線電頻譜不會耗盡或用光，它也不能進口或出口。下表從7個方面給出了頻譜資源與土地、石油和水資源的對比。
頻譜的另一個重要特征是可能存在干擾問題，頻譜的一種應用(例如廣播)可能會干擾另一種應用(例如移動通信)。鄰頻用戶可能受到干擾，因而保護某一用戶免受其他用戶干擾就變得非常重要;如果不能滿足這一條件，頻譜可能因干擾而完全不可用。
國家所有權下的無線電頻譜資源
國家所有權指向的對象
早在制定《物權法》的過程中，有人認為規定無線電頻譜資源屬于國家所有，不利于新技術的開發，會產生爭議。當時依據1993年《無線電管理條例》第5條規定：“國家鼓勵對無線電頻譜資源的開發、利用和科學研究，努力推廣先進技術，提高管理水平。對在無線電管理工作和科學研究中作出重大貢獻的單位和個人，應當給予獎勵。”因此，規定無線電頻譜資源屬于國家所有并不會不利于新技術的開發，而會更有利于充分、合理、有效地利用無線電頻譜資源。關于無線電頻譜屬于國家所有的表述，筆者在搜集整理的國外無線電相關法律中并沒有這樣的規定，如美國《1934年通信法》和《1996年電信法》，英國《2003年通信法》和《2006年無線電報法》，澳大利亞《1992年無線電通信法》、新西蘭《1989年無線電通信法》、日本《無線電法》、俄羅斯《通信法》等。有學者將無線電頻率和衛星軌道資源視為一種人類共同繼承財產，也有學者提出，將無線電頻譜納入國家所有權，不僅沒有切實的權屬意義，還會對現有民法理論造成困境。如何理解無線電頻譜資源屬于國家所有的內涵就很有必要。
傳統的自然資源如礦產資源屬于一個主權國家領土范圍內，規定其屬于國家所有很容易被理解，而對于無線電頻率資源，無線電波看不見、摸不著，且傳播不受行政區域、國界的限制，與傳統可見物自然資源國家所有權指向的對象不同的是，國家所有權意義下的無線電頻譜是指國家對無線電頻譜的初始管理權或控制權，國家對無線電頻譜資源實行統一規劃、合理開發、有償使用的原則。在頻譜資源管理方面，國家實行許可制度，除《無線電管理條例》第14條規定的不需要辦理頻率許可的三種情形外，任何單位和個人使用頻率都需要辦理頻率許可并按照國家規定繳納無線電頻率占用費。國家統一發布《中華人民共和國無線電頻率劃分規定》。
國家所有權的行使主體
《民法典》第252條規定“無線電頻譜資源屬于國家所有。”無線電頻譜資源所有者為國家。根據《民法典》第246條：“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。國有財產由國務院代表國家行使所有權。法律另有規定的，依照其規定。”該條款通過立法授權的方式確定國務院代表國家行使所有權這一原則性規定，同時又作了除外規定。然而對于無線電頻譜資源這一國有財產，規范其行業管理的最高位階的單行法就是《無線電管理條例》，所以不屬于《民法典》第246條中“法律另有規定，依照其規定”的情形，那么就應當是國務院作為法定授權主體，代表國家對無線電頻譜資源行使所有權。而國務院要行使其權利需要通過法律授權某個行業主管部門，如《土地管理法》第5條規定“國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作”，類似條款規定還有《草原法》第8條、《森林法》第9條、《水法》第12條、《礦產資源法》第11條、《煤炭法》第12條、《漁業法》第6條等相關法律條款。在無線電管理中，依據《無線電管理條例》第4條、第8條、第9條和第11條等條款，我國無線電管理屬于軍地共管模式，工業和信息化部和軍委相關部門為無線電頻譜資源所有權的直接行使著。這種管理方式不同于我國其他資源行業管理，也與《民法典》中的規定不一致，這一問題的背后涉及到我國無線電管理體制。
相比傳統自然資源一直由政府管理，我國無線電管理工作從建國后到1986年一直是軍隊統管。1986年11月，國務院、中央軍委批轉《國家無線電管理委員會關于調整無線電管理委員會體制問題會議紀要的通知》(國發〔1986〕102號)，確定無線電管理實行統一領導、分工管理的體制，國家無線電管理委員會統一領導全國的無線電管理工作，其辦公室由軍隊轉到政府，由郵電部代管，對外公開辦公。在委員會管理體制下，國家無線電管理委員會主任由國務院副總理兼任，這一時期無線電頻譜資源由國務院代表國家行使所有權，原1993年《無線電管理條例》第3條規定“無線電管理實行統一領導”也是委員會制度下的統一領導。
1998年國務院機構改革，國家無線電管理委員會及其辦公室的行政職能由信息產業部承擔，設在總參謀部通信部的全軍無線電管理委員會辦公室負責軍事系統的無線電管理工作。涉及軍地雙方有關無線電管理的重大事項由信息產業部、總參謀部聯合上報國務院、中央軍委。2008年，國務院機構改革，撤銷信息產業部，組建新的工業和信息化部。《國務院辦公廳關于印發工業和信息化部主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(國辦發〔2008〕72號)中，主要職責第十二項為無線電管理職責。
從無線電管理體制調整變化可以看出，我國無線電管理體制經歷了三個階段：第一階段是建國后到1986年，這一時期為軍隊統管時期;第二階段為1986年到1998年，這一時期為委員會管理模式下的集中統一管理;第三階段為1998年至今，這一時期是軍地共管時期，除軍事系統的無線電工作外，工業和信息化部為國家無線電管理機構，國務院有關部門的無線電管理機構在國家無線電管理機構的業務指導下，負責本系統(行業)的無線電管理工作。在當前無線電管理體制下，如何實現《民法典》中規定的國有無線電頻譜財產由國務院代表國家行使所有權就是一個新的課題。在不調整全國無線電管理體制的情況下，需要研究制定更高位階的法，解決無線電頻譜資源法律層級較低的問題，對無線電頻譜資源這一國有財產的行使主體作出規定。
結束語：
無線電頻譜資源在國民經濟和社會發展過程中所發揮的關鍵支撐和基礎平臺作用越來越重要，并作為重要的生產力要素，直接推動經濟社會發展與進步。近年來，隨著“制造強國”“網絡強國”“互聯網+”等決策部署的實施，以及智能制造、下一代移動通信、物聯網、車聯網等新技術新業態的快速發展，頻譜資源的供需矛盾不斷凸顯，電磁環境日益復雜，無線電安全工作愈發重要。目前國家已啟動了無線電頻譜資源立法研究工作，以通過立法統籌協調管理頻譜資源，進一步提高頻譜資源使用效率。本文開展無線電頻譜資源基礎問題研究，以期推動我國頻譜資源立法工作。